国际上，联合国国际贸易法委员会在2011年7月1日审议通过的《公共采购示范法》，体现了不少政府采购新观念，并增加了政府采购新手段。框架协议采购作为一种新的政府采购方式，在《公共采购示范法》中以新增的专章呈现，联合国国际贸易法委员会以较大篇幅对其作出专门规定。同时，框架协议采购在世界银行、世界贸易组织、美国和欧盟等的采购中都有相关实践经验。

    在我国，2004年9月，财政部印发的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第18号)规定，协议供货采购和定点供应商必须通过公开招标方式予以确定，并明确协议供货和定点采购工作的具体实施管理办法由财政部另行规定。

2017年10月施行的修订后的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)明确，不再将协议供货和定点采购纳入其规范范围。

    2020年1月，财政部印发《关于贯彻落实〈深化政府采购制度改革方案〉的实施意见》，提出要适时制定出台政府采购框架协议管理办法。

    2021年1月，财政部印发《关于开展政府采购备选库、名录库、资格库专项清理的通知》(财办库〔2021〕14号)，决定对部分地区存在的采购人通过入围等方式设置的、作为参加政府采购活动资格条件的各类备选库、名录库、资格库（以下简称三库）等供应商库进行清理。在其后开展的专项清理中，由于各地对“三库”的理解程度和清理尺度不一，导致“三库” 清理中出现了一些“误伤”。广大采购人迫切希望国家早日出台相关制度，将多频次、小额度采购纳入法治化轨道。

      2021年 12月31日，财政部部务会议审议通过《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号，以下简称《办法》），并自2022年3月1日起施行。《办法》明确了框架协议采购方式的管理制度，希望从根本上系统性解决相关问题，构筑长效机制。

1.框架协议采购与框架协议

       框架协议采购是指集中采购机构或者主管预算单位对技术、服务等标准明确、统一且需要多次重复采购的货物和服务，通过公开征集程序，确定第一阶段入围供应商并订立框架协议，采购人或服务对象按照框架协议约定规则，在入围供应商范围内确定第二阶段成交供应商并订立采购合同的采购方式。框架协议采购包括封闭式和开放式两种,封闭式是框架协议采购的主要方式。

      与框架协议采购是一种采购方式不同，框架协议是指第一阶段确定入围供应商后订立的协议，其在法律上是合同的同义词，是对买卖合同双方的权利和义务作出明确、具体和肯定的约定，是一种契约。

基于此，对于《办法》中提到的框架协议采购和框架协议，招标采购从业人员应认真阅读原文，明确其定义，掌握其内涵，避免概念混淆。

2.多频次、小额度

    《办法》第一条就明确了框架协议采购的适用范围，即多频次、小额度采购活动，并在第三条中对三种适用情形作出具体规定。

（1）集中采购目录以内品目，以及与之配套的必要耗材、配件等，属于小额零星采购的

该条款明确了采用框架协议的前提是小额零星采购，批量集中采购、数额大的项目不可采用框架协议。为避免框架协议的滥用，在实践操作中需要对是否属于“小额零星”进行明确认定。集中采购目录以内品目以及与之配套的必要耗材、配件的采购，仍应由集中采购机构实施。

（2）集中采购目录以外，采购限额标准以上，本部门、本系统行政管理所需的法律、评估、会计、审计等鉴证咨询服务，属于小额零星采购的

该条款是针对前期财政部在清理违规设置“三库”时，发现在法律、评估、会计、审计等咨询服务项目中问题比较突出，因此专门将这几类服务中的小额零星采购纳入了适用范围。需要注意的是，此类服务项目应限制适用，对于主管预算单位能够归集需求形成单一项目采购，通过签订时间、地点、数量不确定的采购合同满足需求的，不能采用框架协议采购方式。

（3）集中采购目录以外，采购限额标准以上，为本部门、本系统以外的服务对象提供服务的政府购买服务项目，需要确定2家以上供应商由服务对象自主选择的

该条款是针对自采他用的政府购买服务项目，如政府部门向有资格消费某一特定公共服务的个体或组织发放购买凭单，给予服务对象充分选择权的服务项目，新冠肺炎疫情期间政府为鼓励消费、推动复工复产而向市民发放的消费券即属于此类。集中采购目录以内品目以及与之配套的必要耗材、配件等，采用框架协议采购的，由集中采购机构负责征集程序和订立框架协议。集中采购目录以外品目采用框架协议采购的，由主管预算单位负责征集程序和订立框架协议。

3.两阶段

      在采购程序上，框架协议采购具有明显的两阶段特征。其中，第一阶段为公开征集程序，由征集人（包括集中采购机构、主管预算单位和采购代理机构）通过公开征集程序，确定入围供应商并订立框架协议。对于公开征集程序，《办法》第九条和第十条规定，封闭式框架协议按照政府采购公开招标的规定执行，开放式框架协议按《办法》规定执行。第二阶段为在入围供应商范围内确定成交供应商并订立采购合同，由采购人或者服务对象按照框架协议约定规则。

4.批准备案、需求调查

      《办法》第八条规定，主管预算单位采用框架协议采购的，应当在采购活动开始前将采购方案报本级财政部门备案。此外，其他预算单位确有需要采用框架协议采购的，还须经其主管预算单位批准。同时，《办法》第十一条规定，集中采购机构或者主管预算单位应当确定框架协议采购需求。框架协议采购需求在框架协议有效期内不得变动。 

不难看出，框架协议采购参照了《政府采购非招标采购方式管理办法》中针对非招标采购方式的批准制，即主管预算单位以外的其他预算单位确有需要的，由其主管预算单位批准。

在“放管服”改革的大背景下，对框架协议采购实行事前审核备案管理，是由框架协议采购自身的特点决定的，一方面是防止框架协议采购方式被滥用，另一方面是确保框架协议采购方案的科学性，进一步提高采购绩效。

5.框架协议与采购合同

      框架协议、采购合同作为契约的不同形式在框架协议采购中多次出现，但两者并非一回事，其根本区别如下：

      一是订立阶段。框架协议在第一阶段订立，而采购合同在第二阶段订立。

      二是订立时间和资格。由于框架协议采购两阶段的属性，框架协议是征集人与入围供应商分别签订，即在入围通知书发出之日起30日内，每个入围供应商均获得签订框架协议的资格；而采购合同是采购人或者服务对象按照框架协议约定规则后，与明确的某一个或某几个成交供应商单独签订。

      三是有效期。《办法》第十五条规定，集中采购机构或者主管预算单位应当根据工作需要和采购标的市场供应及价格变化情况，科学合理确定框架协议期限。货物项目框架协议有效期一般不超过1年，服务项目框架协议有效期一般不超过2年。

由此可见，框架协议有效期在框架协议采购前就已确定，而合同的有效期则要根据项目实施情况与供应商进行约定。笔者认为，框架协议有效期对于采购合同签订时间有约束力，即只要在框架协议有效期内，征集人都可以和供应商在框架协议采购范围内签订采购合同。

6.厂家授权、资格条件

      《办法》第十八条规定，货物项目框架协议的入围供应商应当为入围产品生产厂家或者生产厂家唯一授权供应商。

      《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）第十七条明令禁止将“生产厂家授权、承诺、证明、背书等作为资格要求，对投标人实行差别待遇或者歧视待遇”。 

      对于厂家授权和资格条件，有两点需要注意。首先，上述两规定并无冲突。87号令与《办法》同为政府采购部门规章，二者的法律位阶一样，但适用于不同的采购方式。虽然《办法》明确，封闭式框架协议的公开征集程序按照政府采购公开招标的规定执行，但同时也明确“本办法另有规定的，从其规定”。其次，从实践来看，上述两个规定对生产厂家授权具有不同要求，符合各自的实际需要。货物项目框架协议采购，标的项目多而杂，标的与多名授权供应商的混合极易造成项目确定成交供应商、后期项目履行工作的多种问题。而单一项目招标，这方面的矛盾并不突出，禁止将生产厂家授权等作为资格条件，更有利于优化营商环境，促进充分竞争。封闭式框架协议下，货物项目每个采购包只能用一个产品进行响应，但为优化营商环境，保证一家或多家代理商的业务量，《办法》也规定，入围供应商可以委托一家或者多家代理商，按照框架协议约定接受采购人合同授予，并履行采购合同。入围供应商应当在框架协议中提供委托协议和委托的代理商名单。

7.采购评审方法（适用于封闭式框架协议）

      《办法》明确封闭式框架协议采购评审方法包括价格优先法和质量优先法。

价格优先法是封闭式框架协议采购选择入围供应商的主要方法。如果产品的质量和服务标准明确、统一，就可以在满足这些要求的基础上，只围绕价格开展竞争，这是国际通行的竞争方法，也是最直接、最公平、使用最普遍的方法，有利于明确产品的需求标准。如硒鼓等使用量大的复印、打印仪器耗材就有明确的标准，采用价格竞争既保障了基本功能和质量，也有效控制了高价问题。使用价格优先法时，要注意结合实际需要，细分领域和质量等次，合理确定需求标准。

        质量优先法在适用范围方面有严格限制，仅适用于两类项目：一类是有政府定价或者政府指导价但无法竞价的项目；另一类是对性能等质量有特别要求的仪器设备，如一些检测设备，包括量具量仪、航空仪表、气象海洋仪器等仪器仪表元器件，主要是为了满足科研需要，鼓励高新技术产品应用，可以在一定限度内减少对价格因素的考虑。使用质量优先法应当在需求调查的基础上，结合需求标准，科学确定最高限制单价和质量竞争因素，由政府定价、政府指导价的项目，以及对质量有特别要求的检测、实验等仪器设备，可以采用质量优先法，其他项目应采用价格优先法。

8.淘汰率（适用于封闭式框架协议）

      根据《办法》第二十七条的规定，封闭式框架协议采购必须有一定的淘汰率。

确定第一阶段入围供应商时，提交响应文件和符合资格条件、实质性要求的供应商应当均不少于2家，淘汰比例一般不得低于20%(采用质量优先法的，淘汰比例不得低于40%)，且至少淘汰一家供应商。

      实践中，除了单一来源、公开招标转竞争性谈判等少数情形外，要求实质性响应的供应商不得少于3家，往往造成多次采购失败的尴尬局面，《办法》有效解决了这一难题。作为极端情况，只要提交响应文件和符合资格条件、实质性要求的供应商数量达到2家，就可以继续评审，按照淘汰不少于20%，淘汰一家，一家入围也是可以的。

      但是，对于淘汰供应商是从提交文件的供应商中淘汰，还是从实质性响应的供应商中淘汰，《办法》并没有交代清楚，尚待进一步研究和验证。

9.采购合同授予（适用于封闭式框架协议）

      《办法》对封闭式框架协议采购合同授予明确了三种方式，即直接选定、二次竞价和顺序轮候。其中，直接选定是主要方式；二次竞价适用于采用价格优先法的项目；顺序轮候适用于服务类项目。对于采用后两种方式确定成交供应商的，还应发布成交结果公告。

10.权利救济机制

      在以往的政府采购项目协议供货、定点采购中，经常出现价格倒挂的情况，其初衷是为了引入竞争，从而能够以合理最低价采购到货物，可一旦价格随着市场变化明显降低，协议、定点采购价格便会高于市场价。对于这一问题，框架协议采购给出了相应的解决方式，即可以更低的价格向非入围供应商采购相同货物，如入围供应商不同意将价格降至非入围供应商所报的价格以下，可以将合同授予非入围供应商。这一规定体现了《办法》的开放性和充分竞争性，更加注重采购的效率和效益优先。采购项目适用上述规定的，征集人应当在征集文件中载明并在框架协议中予以约定。

1.提高系统建设水平，打造核心竞争力

      《办法》第七条规定，框架协议采购应当实行电子化采购。

如果执行框架协议采购，采购代理机构首先要做好电子采购系统准备工作，主要功能包括征集公告和征集文件发布、供应商响应文件提交、响应文件开启、入围评审、成交结果公告、入围信息告知、征集文件和入围信息展示、二次竞价的开展、入围供应商轮候顺序实时展示、二次竞价和顺序轮候单笔成交结果公告发布、用户反馈和评价等。

      新形势下，采购代理机构应与时俱进，积极利用电子化平台扩大业务量，进一步提高采购效率，为主管预算单位和供应商提供便利。

2.提升专业服务能力，实现服务创新力

      一是进一步实现“满足采购人和服务对象实际需要”的主旨。在框架协议的约束下，采购人和服务对象在合适的价格下可以购买到更加符合实际需求的货物或服务。采购代理机构应充分考虑使用人的应用场景，保证对方能够在入围商品中选择到符合实际需要的标的。

      二是通过采购需求平衡好入围阶段竞争与成交阶段产品丰富度。入围阶段竞争与成交阶段产品丰富度互相掣肘，需要通过采购需求找到较合理的平衡点。

      三是确定技术需求标准，科学分包。设置技术、服务需求要考虑全面，避免造成使用人与入围供应商在确定成交供应商阶段互相扯皮等情况。

四是部分品目需考虑全生命周期成本和履约变量。采购代理机构在设置耗材或配件的价格权重时，应充分考虑供应商响应情况，避免出现耗材或配件价格畸高和畸低。

3.强化服务增值效益，体现咨询行动力 

      《办法》第十六条规定，建立用户反馈和评价机制，接受采购人和服务对象对入围供应商履行框架协议和采购合同情况的反馈与评价，并将用户反馈和评价情况向采购人和服务对象公开，作为第二阶段直接选定成交供应商的参考。

        相对采用其他采购方式的政府采购项目，框架协议采购除了常规的编制文件、发布公告等工作外，还要求履行对入围供应商产品升级换代审核、建立用户反馈和评价机制等。这是因为，对于评价机制，政府部门尚未出台评价标准。此外，采购代理机构进行科学、客观的评价，需要建立一个强大且专业的团队。

4.规范招标采购流程，严肃法规约束力

      在采购活动中，在严格执行《办法》规定的同时，对于政府采购法律体系中涉及的相关规定，也应该严格遵守，如公告发布媒介、专家抽取、评审、质疑投诉等。而质疑投诉作为政府采购中供应商的一种救济途径，在框架协议采购中也得到了充分体现。需要指出的是，框架协议采购环节多、流程长、供应商多，导致质疑投诉的事项也会相应增多，因为根据         《政府采购质疑和投诉办法》(财政部令第94号)的规定，每个参加框架协议采购活动的供应商，均可依法享有提出质疑和投诉的权利，所以对代理机构来说，要在采购的各个阶段保持严谨细致，力求合法合规、规范操作，保证采购活动高效率、高质量实施。