案情

　　某市国土空间总体规划编制服务项目（采购预算270万，采购方式为公开招标）公告中标结果后，供应商B因未能通过符合性审查，而提出书面质疑，要求取消供应商A的中标资格。采购人、采购代理机构（以下简称代理机构）会商并组织评标委员会（以下简称评委会）协助质疑答复。最终，采购人、代理机构依据评委会的结论结合会商意见作出质疑事项不予成立的答复。供应商B对质疑答复不满，依法向财政部门提起投诉。

　　财政部门经调查了解，双方争议点在于本项目采购文件涉及中小企业扶持规定存在前后不一致的“自我矛盾”，具体情况如下；

　　在资格条件方面，采购公告及文件正文均载明，经充分的采购需求调研，本项目符合《政府采购促进中小企业发展管理办法》第六条第三款“按照本办法规定预留采购份额无法确保充分供应、充分竞争，或者存在可能影响政府采购目标实现的情形”，因此本项目不适用专门面向中小企业采购。据此，采购文件的资格性审查部分未将供应商是否属于中小企业、是否提供符合要求的《中小企业声明函》（以下简称《声明函》）作为资格审查指标。

　　评审阶段，代理机构通知供应商B未能通过符合性审查，原因是采购文件的“供应商须知前附表-其他补充事宜”规定，“中标人若为大型企业，对项目中适宜由中小企业提供的，中标人需在投标文件中承诺预留该部分采购项目预算总额的30%以上专门面向中小企业采购”（采购文件对此虽有要求，但未作为符合性审查指标）。经评标委员会（以下简称评委会）评审，作出供应商B为大型企业，且未在其投标文件提供关于“预留该部分采购项目预算总额的30%以上专门面向中小企业采购的承诺”，因此作出未响应采购文件的实质性要求，符合性审查不通过的评审结论。

　　分析

　　《政府采购促进中小企业发展管理办法》（财库〔2020〕46号，以下简称财库46号文）自2021年1月1日起正式施行，已近四年。因该办法逻辑严密、覆盖面广、前后衔接、实操性极强，对采购人、代理机构、供应商等政府采购当事人以及评审专家、监管部门的业务水平和实操经验都有一定的要求。从本项目反映的问题，体现了部分政采从业者，对于中小企业扶持政策的基本概念不甚了解、相互混淆，衍生出采购文件编制的“前后冲突”、评审过程“稀里糊涂”、质疑投诉比例大幅度提升等突出问题，严重影响项目采购结果。

　　一、采购人、代理机构未正确理解专门面向中小企业采购之含义。

　　首先，专门面向中小企业采购是中小企业扶持政策的重要举措，其作用是对于适宜的项目，应当作为供应商的资格条件之一（由采购人、代理机构负责政府采购货物服务招标投标项目的资格审查）。具体由主管预算单位根据财库46号文的第六、七、八条有关规定，统筹考虑并制定具体方案，以确定具体项目（采购包）是否专门面向中小企业采购，一旦设置，对于大型企业等于“一票否决”。而专门面向中小企业又分为全部专面与预留采购份额专面中小企业。前者由财库46号文第七条作出规范，针对的是采购限额标准以上、200万（400万）以下的货物服务（工程）采购项目，这部分项目除却财库46号第六条规定的五类不适宜专面中小企业采购情形外，全部（百分百）专门面向中小企业采购，不存在比例问题。

　　其次，而预留采购份额则另有范围，结合财库46号文第八条规定，采购预算超出200万（400万）的货物服务（工程）采购项目，且适宜专面中小企业采购的，预留该部分项目预算总额的30%（《财政部关于进一步加大政府采购支持中小企业力度的通知》（财库〔2022〕19号，以下简称财库19号文）将预算超过400万以上的工程采购项目，预留采购份额提标至40%），专面中小企业采购。其中预留给小微企业的比例不低于60%。对于专门面向小微企业采购的，供应商《声明函》中，采购标的由大中型企业“直接提供”的，将导致无法通过资格审查。

　　所以，一个政府采购项目，是否适宜专门面向中小企业采购，应由主管预算单位根据财库46号文第六条规定情形，结合项目特点与实际情况作出结论，“是否适宜”只有一个定性的答案。如不适宜专门面向中小企业采购且经主管预算单位统筹考虑后，不再纳入需要执行中小企业扶持政策的项目范围，这也是本项目资格性审查部分未涉及供应商是否属于中小企业的原因。不应先确定为不适宜专门面向中小企业采购，又“突发奇想”另行提出如“中标人若为大型企业，对项目中适宜由中小企业提供的，中标人需在投标文件中承诺预留该部分采购项目预算总额的30%以上专门面向中小企业采购”这所谓的“略显荒诞”的补充要求。

　　该部分不妥之处有以下三点：一是先不讨论该承诺要求是否合法合理，就相关主体的表述定义为“中标人若为大型企业”，细思之下这应当是对于采购结果已定，采购人已经依法确定中标人的情况下，才能确定中标人是否属于大型企业，进而再细化考虑进行所谓的“预留一定比例给中小企业采购”。然而紧接着又提出“中标人”应在投标文件中事先承诺，这就存在很明显的逻辑问题，此时尚处于供应商制作投标文件的投标截止时间之前，采购结果未定，何来“中标人”一说。在所有供应商都无法确定自己是否能成为“中标人”的阶段，显然主体的定义就存在严重的方向错误。加上根据政府采购法律制度的规定，除了框架协议采购方式，一个政府采购项目（采购包）不得“一标多中”，其中标、成交供应商仅此一名，否则属于财政部明确亟待清理的供应商“三库”，不可能存在多个“中标人”的情况假设；此处表述为“供应商若为大型企业”更为妥当。二是采购文件已经明确本项目不适宜专门面向中小企业采购，且资格性审查部分也未将中小企业情况及《声明函》纳入资格审查范围的情况下，此处再提及“本项目中适宜由中小企业提供的”情形要件，属于“自相矛盾”的无谓假设，也给后续的一系列问题埋下隐患的种子。即使该规定符合财库46号文的相关规定，但在实操中，哪些是“项目中适宜由中小企业提供的”部分，成为了无源之水、无根之基，俨然一副“空中楼阁”；更何况采购文件已对项目整体定义为“不适宜专门面向中小企业采购”的项目，符合性审查指标对此也未有“只言片语”。三是在前两种错误的基础上，采购人、代理机构话锋一转，再现“神来之笔”，规定“在投标文件中承诺预留该部分采购项目预算总额的30%以上专门面向中小企业采购”。这里需要分三个部分详细分析：

　　其一，对于预留采购份额理解严重有误。财库46号文第六条规定，“主管预算单位应当组织评估本部门及所属单位政府采购项目，统筹制定面向中小企业预留采购份额的具体方案，对适宜由中小企业提供的采购项目和采购包，预留采购份额专门面向中小企业采购”。这里确定了预留采购份额的主体，即主管预算单位；明确了所预留项目的前提必须是“适宜由中小企业提供的采购项目和采购包”。紧接着财库46号文八条规定的预留采购份额项目的金额起点以及三类预留措施（项目整体或设置采购包、联合体形式、合同分包）。综上，采购文件要求供应商（中标人）“越位代行”采购人主管预算单位的统筹预留项目的职能，而且要求的是将一个不适宜专门面向中小企业的项目，强行拿出其中30%，承诺专门面向中小企业采购，无论是预留主体还是项目是否适宜专门面向中小企业，都与财库46号文有关规定直接相违背。

　　其二，对于预留采购份额的比例计算及背后逻辑，把握失衡。之所以采购人、代理机构“前后矛盾”，对于不适宜专门面向中小企业采购的项目，仍以补充内容的形式提出本项目的30%需要“预留中小企业”。笔者分析，可能是缘于错误的认为所谓的预留采购份额，是针对每个政府采购项目而言，即认为所有项目都需要预留项目预算的30%；如果这么理解，等于不考虑每个项目的采购标的是否关键、是否满足分包的规定、是否需要分包履约，会出现所有项目的中标人都需要通过分包完成这一错误的目标。事实上，财库46号文第八条对于预留采购份额的规定很清晰，即“超过200万元的货物和服务采购项目、超过400万元的工程采购项目中适宜由中小企业提供的，预留该部分采购项目预算总额的30%以上专门面向中小企业采购”。从项目预算角度来看，划定了预留采购份额范围，且不包括不适宜专面中小企业采购的五类情形。预留份额项目的计算基础并不是项目个数，而是这部分适宜预留项目的预算总额。比如：某主管预算单位全年共11个货物、服务项目，预算总额3790万元；其中7个项目预算超过200万元，且均适宜专门面向中小企业。将这7个项目预算累加，该单位全年预留中小企业份额的预算总额为2500万。即至少750万元（2500*30%）应通过整体预留、设置采购包、联合体形式或合同分包进行预留。在此基础上，主管预算单位（采购人)可以自行确定统筹分解，选定具体的项目进行预留，而无需（不强制）每个项目均按预定比例进行平摊预留。可以整个项目全部预留，也可以在项目中划分采购包（标段）或要求供应商组成联合体形式或合同分包进行部分预留；完成全年所有适宜预留项目的预留份额任务比例即可（即货物服务不低于30%、工程为40%）。

　　其三，合同分包不可“天马行空”。本项目采购标的为国土空间总体规划（以下简称国空规划），并未明确除国空规划之外还包括其他非主体、非关键性工作。如果采购人、代理机构想表达的是允许中标人通过合同分包的方式进行预留采购份额，不谈是否存在表述的错误问题，采购人、代理机构也没考虑政府采购关于依法分包的特别规定。相较于主要规范调整工程建设招标投标的招标投标法体系，政府采购法体系对于供应商中标、成交之后依法分包的，也有着自身独有的规定。主要的差别聚焦于是否需要供应商（投标人）在投标、响应阶段明确分包承担主体的具体信息。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称财政部87号令）第三十五条规定，“投标人根据招标文件的规定和采购项目的实际情况，拟在中标后将中标项目的非主体、非关键性工作分包的，应当在投标文件中载明分包承担主体，分包承担主体应当具备相应资质条件且不得再次分包”；财库46号文附件《声明函》中亦有“签订分包意向协议的中小企业”具体情况的填写要求，对于通过合同分包形式落实预留采购份额或者价格评审优惠的项目，供应商通过分包意向协议明示中标、成交后将合同金额的一部分分包给一家或多家中小企业承担，并确保该部分不低于采购文件规定的承担比例。同时，需在《声明函》中逐一填写中小企业（分包承担主体）信息以及该中小企业在合同中承担的部分（采购标的）。分包意向协议与《声明函》有关信息须保持前后一致、精准衔接。

　　二、采购文件关于实质性要求的规定不够清晰。

　　采购文件对于本项目定义为不适宜专门面向中小企业采购，因而资格性审查部分未涉及供应商是否属于中小企业。然而由于“其他补充内容”的存在，提及了所谓“中标人若为大型企业”，则需要在投标文件中承诺将项目的一部分预留给中小企业的要求。该要求与财库46号文的有关规定存在的冲突，相关表述存在的歧义和缺陷此处不再重复赘述。就该部分而言，虽有相应的要求，但纵观采购文件的符合性审查指标，也未将其纳入审查环节。同时，财政部87号令第二十条第二款要求：“对于不允许偏离的实质性要求和条件，采购人或者代理机构应当在招标文件中规定，并以醒目的方式标明”。财政部87号令第五十条则明确了实质性要求的审查主体及具体阶段，“评标委员会应当对符合资格的投标人的投标文件进行符合性审查，以确定其是否满足招标文件的实质性要求。本项目中“中标人的承诺”没有作为采购文件明确规定并注明的实质性条件要求，从评审的角度来说，因为没有相应的评审条款，是否响应要求也就不属于评审范围，采购人面临着有要求却未规定评审（处理）标准的窘境。供应商如为大型企业，即使该要求合法合理，但由于没有如何评审的针对性规定，评委会根据采购文件也不能随意做出投标无效或其他不利于供应商的评分量化等评审结论。

　　三、评委会履职过于随性而为。

　　评委会虽是评审工作的“直接经办人”，但不代表可以随性而为，《实施条例》第四十一条以及《财政部关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知》（财库[2012]69号，以下简称财库69号文）划定了评审的基本原则，即“评委会应当根据采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审；且评审时，评委会和评审工作有关人员也不得对评审程序、方法、因素、标准进行任何修改或细化”。《实施条例》第三十四条则明确规定，“招标文件中没有规定的评标标准不得作为评审的依据”。

　　然而，评委会在采购文件关于是否执行专门面向中小企业采购方面，存在明显“自相矛盾”的情况下，在采购文件没有将所谓”中标人的承诺“列为不允许偏离的实质性要求的前提下，擅自以自身理解，扩大了符合性审查的范围。从项目背景和上述分析来看，评委会的评审结论造成了供应商B应通过审查确未通过的不利局面，切实影响了采购结果。且属于“未按采购文件规定的评审标准进行独立评审”。对此，《实施条例》第七十五条明确规定“评审意见无效”，评审专家也将承担罚款、不得获取评审费、“剔除出评审专家库”等法律责任和不利后果。在“评审意见无效”之后，采购人可以按照财政部87号令的第六十七条选择“重新组建评标委员会进行评标”，否则应根据《政府采购法》第三十六条第（二）项规定，对项目予以废标处理。当然采购人能否自行决定是否选择“重新组建评标委员会进行评标”，主要在于项目是否存在必须废标或者应当重新开展采购活动的违法情形。

　　评委会作为第三方评审主体，是衔接政府采购全过程“需求引领、合规有序、公平竞争、科学择优”的关键链条，对于实现采购结果的“优价优质”以及“物有所值”，起着至关重要的作用。对此，财政部87号令第二十五条先是明确，“招标文件、资格预审文件的内容不得违反法律、行政法规、强制性标准、政府采购政策，或者违反公开透明、公平竞争、公正和诚实信用原则。有前款规定情形，影响潜在投标人投标或者资格预审结果的，采购人或者采购代理机构应当修改招标文件或者资格预审文件后重新招标”，以保障政府采购的“三公一诚信”原则。后通过六十五条之规定，设定评委会发现采购文件存在合法性或者重大缺陷、歧义等问题时的处理原则。结合《实施条例》第四十一条、财政部87号令第二十五条以及财库69号文有关规定：“评审委员会发现采购文件存在歧义、重大缺陷导致评审工作无法进行，或者采购文件内容违反国家强制性规定的，要停止评审工作并向采购人或代理机构书面说明情况，采购人或代理机构应当修改采购文件后重新组织采购活动”。

　　由此可知，评委会的职责包括依法依规进行独立评审；根据有关规定，对于发现的采购文件违法或导致无法继续评审的重大缺陷、歧义时的“紧急处置”。另外，政府采购法律制度还明确要求，评委会应协助采购人、代理机构答复质疑、配合监管部门的投诉处理；参与采购人、代理机构依法组织的重新评审；对于法定情形导致的项目废标（终止），需要就采购失败的原因及采购文件、采购程进行论证，为采购人下一步是否修改采购文件、是否结合项目特点和实际需要而调整采购方式提供“智慧支撑”。

　　回到本项目，采购文件关于“是否专门面向中小企业采购”有着两种不同的规定，涉及供应商的“一票否决”，与财库46号文精神相违背，且存在明显的“自相矛盾”式歧义，评审时如及时发现，应进行讨论并确定有关规定是否违反国家强制性规定，是否背离政府采购政策的具体实操要求；上述缺陷和歧义是否会导致无法继续评审。如评委会不加考虑和定性，直接继续评审，所得出的评审结果有可能给采购人造成难以弥补的损失。可惜本项目评委会成员到达评审现场后没有系统的学习采购文件，也没有要求代理机构介绍采购文件内容，直接跳过采购文件其他部分进行评审，因此未能发现采购文件存在的重大缺陷、歧义等一系列问题，错失可以依法依规解决问题的时机。

　　启示

　　一是采购文件是供应商编制投标文件以及评审的依据，内容应详实准确，载明评审标准和实质性条件，避免表述歧义、缺陷、前后不一。采购文件的编制水平会直接影响采购结果是否优质优价，决定项目开展是否顺利甚至成败。

　　二是除了不适于专门面向中小企业采购的单一来源项目，中小企业扶持政策基本涵盖所有的政府采购项目，包括进行招标投标的政府采购工程建设项目。纵观财库46号文全文，涉及的知识点密集，具体概念复杂，政策执行举措多样，具体措施严谨、细致相互衔接，法条之间既相互区别又有所关联，稍不注意就容易引发歧义、争议、质疑投诉乃至影响项目成败和预期目标的实现，俨然已成为政府采购项目中的重难点集中区。这就要求我们的广大政府采购从业者，应着重学习理解，正确知晓中小企业扶持政策的具体规定和逻辑思维，梳理实操注意事项，并以解决实际问题为导向，学以致用，避免因政策理解不到位、把握有偏差引发的项目废标（终止）等不利后果。

　　三是代理机构作为政府采购的主力军，核心仍在于理论结合实际前提下针对具体项目所能作出的“咨询、执行与服务”等稳定输出，要始终坚持自身专业咨询服务机构的定位，以较高的自我标准，催升内生动力，实时关注、持续跟进，不断提升业务水平和综合素养，以保持自身的独立性和市场竞争力。

（黄超 政采观察专栏作家）

来源：中财培  2024年11月13日 09:11