截至2023年末，我国60周岁及以上老年人口近2.97亿人，占总人口的21.1%。其中，65周岁及以上老年人口约2.17亿人，占总人口的15.4%。这标志着我国已经正式进入中度老龄化阶段。政府购买居家养老服务是我国为了适应人口老龄化现状，构建社会化养老体系、推进养老服务产业链发展的一项重要举措。

　　我国政府购买居家养老服务起步较晚，但发展迅速，经历了起步探索阶段（2000年—2002年）、全面试点阶段（2003年—2010年）和全面发展阶段（2011年至今）。从2000年中共中央、国务院发布《关于加强老龄工作的决定》以来，我国先后出台了一系列政策，推动社会化养老服务发展。自2008年开始，相关政策发布密集、针对内容广泛、涉及部门较多，且在全国大多数省、市有配套政策。政府购买居家养老服务的具体实践也在各地逐步落实，并形成了一批颇有特色的采购运行模式，如宁波市海曙区的形式性购买、杭州市上城区的委托性购买、广州的竞争性购买等。

　　但在政府购买居家养老服务火热进行之时，诸如服务需求界定不清晰、相关服务制度缺失、事前事后服务监督机制不完善等问题也在不断涌现，严重阻碍了我国养老服务工作的开展。对此，本文试图探讨政府购买居家养老服务的现状、目前存在的主要问题，并提出一些建议。

　　现状

　　国内外实践表明，居家养老是一种符合老年人偏好、经济成本更优的养老方式。促进老年人尽可能久地生活在家庭和社区中，早已被广泛认为是养老服务政策的核心议题。

　　事实上，我国养老服务体系的构建正在经历从强调机构养老到强调居家养老的战略转型。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提到，“建立以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系。”这与“十二五”规划的区别在于，机构养老形式从“支撑”转变为“补充”，充分说明了我国政府购买居家养老服务导向的转变。

　　从中国国情来看，“熟人社会”的惯例和对宗亲血缘的重视，使得居家养老成为大多数老人更青睐的养老方式。而从“机构化”为主的买断式养老到“机构化”为辅的居家养老，使养老服务提供更加多元化，且程序更为复杂。

　　居家养老主要依托社区和家庭，为老年人提供日间照料、生活护理、家政服务和精神慰藉等。这意味着原本打包式交付给养老机构的养老服务功能被细化，服务提供的主体变多，那么服务质量的把控就尤为重要。

　　近年来，机构提供虚假服务、养老补贴“盗刷”、上门护理安全受威胁等负面新闻层出不穷，监管缺位导致的质量风险屡屡出现。笔者认为，要确保居家养老服务质量，应该立足于养老服务链下多主体的质量管控，从服务供给方、服务规范方、服务监管方入手，全方位把控养老服务链的产出，提升最终受益群体的服务满意度。

　　问题

　　——服务对象不明确。目前，政府购买居家养老服务的服务对象主要为三类老人：一是低龄、能够自理但经济条件困难的老人；二是高龄、具备半自理能力的老人；三是高龄、独居、失去自理能力或瘫痪的老人。

　　笔者发现，第一类老人有自理能力，只是经济困难，其实不需要政府服务也可以自我服务。部分心态是“既然是政府的福利，不占白不占”。

　　第二类老人因为体力衰弱、行动不便，在打扫卫生、下楼买菜、剪发等生活问题上确实有不便之处，有养老需求，但其实并不大。同时，这种需求在政府介入之前完全可以由家庭和市场负担，基本可自行解决。部分心态与第一类部分老人类似，即“既然政府帮我做，那我就少干一些，省些力气和金钱”。

　　第三类老人是真正有养老需求的，即无论是独居还是瘫痪，都需要长期有人照看或护理。但由于养老的私密性、传统观念等原因，这部分老人更愿意接受家人的照料，或进入更专业的养老院养老。陌生化的上门养老服务既无法提供专业化的护理，也无法让老人克服心理障碍，于是只能解决一些无关紧要的家政服务，再加上服务次数有限，因此居家养老服务很难真正解决这部分老人的养老需求。

　　总体而言，居家养老服务实际上陷入了一个尴尬的境地，即真正需要服务的（高龄瘫痪老人）服务不了，不太需要服务的人群依赖政府来减轻本该由家庭承担的劳动，最后演变成发放家政服务的福利政策。

　　——服务需求界定不明晰。目前，对养老服务中“具体服务什么”并没有明确而具体的要求。不少地方在开展养老服务采购前并没有进行充分的市场调研，而是笼统地将绝大部分老人都当成需要服务的对象，提供形式化、表面化的基本生活服务，忽略了老人真正的需求。比如，很多机构基本就是定期上门帮老人打打杂、干干家务，如果老人没有需要帮忙的事情，就呆够一定的时间便离开。换言之，既没有清晰具体的服务要求，也没有针对自理程度不同的老人制定对应的服务。

　　——相关制度缺失。虽然政府采购制度是目前政府购买公共服务的基本法律构架，但在市场承接机构专业性、服务项目安全性、权益保障等方面，我国还缺乏具体的指导标准，导致地区间政府购买居家养老服务标准参差不齐。此外，虽然一些地方出台了相关规定，但政策性文件多带有试行性质，缺乏有效处理政府购买过程中出现意外状况的应对措施。

　　——对第三方的监督机制仍需完善。为了保证资金使用到位、养老服务到位，政府购买居家养老服务的监督考核机制也越来越复杂。笔者发现，如今采购人普遍采用第三方监督机构介入的方式，对中标养老机构进行监督。但问题来了，谁来对第三方进行监督？一些地方曾出现过居家养老服务公司与第三方相互勾结的情况，导致财政资金用途不明、使用不到位。在笔者看来，为了减少政府购买居家养老服务中的委托与代理以及第三方监督风险，选择将监督机制设置得越来越复杂，不断增加新的监督者，只会极大地推高运行成本，浪费财政资金。

　　——对护理员的监督难题有待解决。居家养老服务监督的困难之处就在于，涉及的委托与代理关系除了政府与公司这一对之外，还存在公司与护理员这对关系。从项目的微观运行来看，护理员是实际服务老人的人员，他们的工作决定了整个项目的服务质量。但因为居家养老服务具有私密性，所以护理员具体服务完成度难以被全程监督，加上有些老人不想在填写服务满意度上起争执，种种原因可能会导致护理员存在虚报工作的情况。而护理员具有分散性和数量庞大的特征，公司在管理上可能会出现监督盲区，难以准确核实。

　　建议

　　一是明确养老服务对象。开展关于养老服务的社会调查，明确哪一类老人群体是养老采购的服务对象。比如，生活能否自理、是否独居等，再根据调查结果进行群体分类。对于生活难以自理、独居没有亲戚能帮忙照顾的老人，应给予养老服务。对于半自理或者独居但有能力照顾自己的老人，可以给予一定的财政补贴，由老人选择是否将补贴用于购买居家养老服务。对于其他情况的老人，笔者认为，提供上门服务反而会让他们产生福利依赖。

　　二是规定具体服务要求。虽然部分养老机构可以提供多样化的服务，但护理员普遍专业化程度不高，导致服务也只能是简单的基础服务，如剪发、买菜等。对于真正有需求的老人，他们更需要专业化、精细化的服务，如康复护理、心理慰藉、医疗保健等。笔者认为，随着我国政府居家养老服务的发展，未来在采购养老服务时可以将前述需求加入采购要求中，让财政资金真正用到位。

　　三是加强制度建设。一方面，从顶层设计入手，完善法律中关于政府购买公共服务尤其是养老服务的相关内容，让其有法可依；另一方面，出台政府购买居家养老服务相关的专项法规，对购买内容、参与竞标主体资质、选择中标组织标准、签订流程等加以明确，推动政府购买居家养老服务走法治化、规范化道路。

　　此外，还可结合具体情况出台相应的实施细则或指导建议，如政府购买居家养老服务的实施细则、机构或组织承担养老服务的相关责任明晰细则、养老护理专业人员的聘用标准、养老服务的专业化培训标准与要求等。换言之，从制度方面理顺养老服务过程中各方的权责关系，维护好养老服务各参与主体的合法利益。

　　四是完善监督评估机制。保证第三方机构的独立性，同时政府可以设置专门小组定期对第三方机构抽查与评估。最后的评估结果作为政府是否继续聘用此机构担任第三方的依据，以防止其与中标养老机构勾结。鼓励第三方机构不断提高评估能力，完善居家养老服务的评价指标，包括服务能力、服务态度、服务质量等。鼓励中标养老机构建立护理员监督制度。比如，建立养老管家反馈机制；平时监管可以采取不定期的上门抽查；员工佩戴工作记录仪。笔者认为，通过全程录音录像等方式，不仅能起到监督作用，而且也可以作为评估第三方机构的参考。此外，评估政府购买居家养老服务的实施效果，关键还在于服务对象的满意度。

　　（作者单位：中央财经大学财政税务学院）

来源：中国政府采购网    ■ 张渝砚 蒙瑄